Регионы, обслуживающие дорогие банковские кредиты, могут завышать объем таких займов, чтобы претендовать на больший объем дешевых бюджетных денег. Это позволяет им также смягчить проблемы бюджетного планирования.
Некоторые российские регионы могли искусственно завышать объемы кредитов, полученных в банках, следует из отчета Счетной палаты «Проверка кредитования коммерческими банками субъектов Российской Федерации в 2013–2014 годах и истекшем периоде 2015 года», утвержденном на коллегии СП 12 ноября этого года (РБК ознакомился с документом). Об этой проблеме знает и аналитик S&P. Он не исключает, что регионы прибегают к такой практике, чтобы претендовать на больший объем льготных бюджетных кредитов для замещения дорогих рыночных.
«Кредиты на бумаге»
Отсутствие в законодательстве норм, определяющих порядок привлечения регионами банковских кредитов привел к тому, что региональные программы внутренних заимствований включали завышенные показатели привлечения данных кредитов, обнаружила Счетная палата. В соответствии с Бюджетным кодексом предельный объем заимствований регионов в финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в том же финансовом году на финансирование дефицита бюджета или погашения долга региона. Кроме того, предельный объем госдолга региона не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета региона (без учета поступлений из федерального центра). Но соответствующие ограничения не распространяются на привлечение регионами банковских кредитов, указано в отчете Счетной палаты. Единственное ограничение: объем расходов на обслуживание госдолга региона в очередном финансовом году не должен превышать 15% объема расходов регионального бюджета.
Проверка проводилась с мая по ноябрь в Архангельской, Кировской и Нижегородской областях и Краснодарском крае, а также в ВТБ и Сбербанке — крупнейших кредиторах регионов. Счетная палата выяснила, что «при расчете суммы погашения кредитов кредитных организаций, включаемой в программу государственных внутренних заимствований Нижегородской области, к объемам погашения долговых обязательств по кредитам кредитных организаций, обусловленным реальной необходимостью, применялся коэффициент 10, использование которого не подтверждалось какими-либо расчетами». В итоге это приводило «к завышенным показателям объемов погашения и привлечения кредитов», и показатели объема получения банковских кредитов в 2013–2015 годах, утвержденные законом о бюджете Нижегородской области, превышали плановые показатели расходов бюджета практически в два раза.
Источник в Счетной палате указывает, что по итогам проверки четырех регионов это «единичный случай». Но в масштабе всех регионов «это системная проблема», полагает замдиректора направления госфинансов S&P Карен Вартапетов. «Регионы вынуждены идти на такие шаги. Из-за низкой предсказуемости межбюджетных отношений и волатильности налога на прибыль горизонт финансового планирования очень низок, поэтому объем займов корректируется», — говорит он. Вартапетов не исключает, что «завышенный объем погашения банковских кредитов может дать регионам право претендовать на более высокий объем льготных бюджетных кредитов на рефинансирование коммерческого долга».
Минфин Нижегородской области объясняет завышение «техническими» факторами. «В течение финансового года в целях снижения расходов на обслуживание государственного долга (в части уплаты процентов по кредитам коммерческих банков) министерством финансов области неоднократно использовались временно свободные средства учреждений и федерального бюджета, — прокомментировал РБК представитель Минфина региона. — Поскольку спрогнозировать наличие в течение следующего бюджетного года объема свободных остатков на едином счете областного бюджета затруднительно, при формировании бюджета на очередной год суммы привлечения и погашения кредитов коммерческих банков увеличиваются в несколько раз на так называемые «технические обороты». При этом данные обороты не увеличивают конечный результат между привлечением и погашением кредитов коммерческих банков по итогам за год. В результате данной операции была получена экономия бюджетных средств порядка 800 млн руб.».
«Принимая законы о бюджетах, в том числе прогнозируя дефицит, регионы часто не знают точного объема финансовой помощи из центра. Не добавляет определенности и однолетнее планирование федерального бюджета. В итоге законы о бюджетах регионов многократно корректируются в течение года. Не зная точный объем дефицитов, регионам сложно спланировать и объем займов», — соглашается Вартапетов.
«В рамках данной проверки нет оснований говорить, что случай Нижегородской области носит системный характер. Однако в настоящее время Счетная палата проводит проверки, связанные с региональной долговой политикой: по их итогам можно будет говорить о наличии системных проблем», — сообщил РБК представитель СП.
Борьба за ставки
Также из отчета Счетной палаты следует, что за последние два с половиной года регионы существенно нарастили объем коммерческих кредитов. Возросшая долговая нагрузка регионов продолжает создавать риски для платежеспособности регионов и муниципалитетов, делает вывод Счетная палата на основе полученных данных. «Сегодня больше половины региональных долговых обязательств, приблизительно 56%, — это рыночное заимствование», — говорил премьер-министр Дмитрий Медведев на селекторном совещании по долгам регионов 30 ноября.
По данным Минфина, на 1 декабря 2015 года объем долга регионов составляет 2,191 трлн руб., против 2,09 трлн на 1 января.
При этом стоимость кредитных ресурсов остается высокой, несмотря на снижение с начала года ключевой ставки ЦБ. С начала года она была снижена с 17% до текущих 11%. Аналогичные выводы делает и S&P. В последнем обзоре агентства по этой теме от 8 декабря говорится, что по итогам первого квартала 2015 года для регионов ставки по банковским кредитам были выше 20% после того, как в конце 2014 года Банк России повысил ключевую ставку до 17%.
К примеру, в Кировской области в 2013 году средневзвешенная процентная ставка по заключенным государственным контрактам составляла 8,38% годовых, в 2014 году — 8,7%, а в первом квартале 2015 года — почти 24% годовых.
В апреле РБК сообщал, что Сбербанк и ВТБ согласились не поднимать ставки по кредитам регионов выше 17,5%. Тогда губернатор одного из регионов сказал РБК: «Скажу честно, я приложу максимум усилий, чтобы по такой ставке не привлекать средства. Это в моем понимании путь в никуда. Я не могу посадить регион на иглу». Сейчас ставки снизились, говорит Вартапетов из S&P. Ставка зависит от кредитного качества региона и длины кредита, в среднем среднесрочный кредит субъектам РФ сейчас выдается по ставке от 12 до 14%. «В начале года было намного дороже, доходило до 25%», — добавляет он.
Основные кредиторы регионов — Сбербанк и ВТБ. За два с половиной года — с 1 января 2013 года по 1 июля 2015 года объем задолженности регионов перед Сбербанком увеличился почти в два раза, перед ВТБ — в 1,6 раза.
«В связи с существенным повышением стоимости кредитных ресурсов в конце 2014 года в 2015 году регионами предпринимались попытки достичь договоренности с кредитными организациями о снижении процентных ставок по ранее заключенным государственным контрактам, которые в отдельных случаях удовлетворялись кредитными организациями», — говорится в отчете Счетной палаты.
К примеру, Минфин Кировской области в 2015 году направлял письма банкам-победителям аукциона с предложением понизить процентную ставку до 17,5%. В результате со Сбербанком были заключены допсоглашения о снижении ставки до указанного уровня. Впрочем, затем, после понижения ставки ЦБ, Минфин региона в апреле и мае направлял письменные запросы в Сбербанк с предложением о дальнейшем понижении процентной ставки до 16,5% и 15% годовых соответственно, на которые банк ответил письменным отказом, следует из отчета СП. Пресс-служба Сбербанка в среду вечером не ответила на запрос РБК.
«Вслед за снижением ключевой ставки ЦБ банк ВТБ так же последовательно снижал процентную ставку для своих клиентов», — сообщил РБК представитель банка, не раскрыв деталей.
«Доля банковских кредитов в совокупном долге регионов, по нашим прогнозам, будет устойчиво выше 40%. В связи с замедлением инфляции средняя стоимость кредитов в 2016 году немного снизится», — не исключает Вартапетов.
В декабре Дмитрий Медведев поручил Минфину, Минэкономразвития и Минюсту совместно с регионами «провести инвентаризацию расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Минфину премьер дал отдельное поручение совместно с региональными властями до конца 2015 года предпринять меры, «обеспечивающие проведение в январе—феврале 2016 года частичного замещения долговых обязательств регионов, в том числе банковским кредитам, за счет бюджетных кредитов.
В 2016 году регионы получат из федерального бюджет 310 млрд руб. бюджетных кредитов.
В Минфине РФ не ответили на запрос РБК.